最高人民法院審判委員會(huì)第1942次會(huì)議通過的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問題的解釋（二）》（下稱“司法解釋”），將于9月1日正式實(shí)施。

其中，第十九條的內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)參保的條件和要求，引發(fā)公眾熱議。中國社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文深耕社會(huì)保障領(lǐng)域逾三十年。近日，他接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)，解讀了司法解釋的含義，并分析其正式施行后可能帶來的影響。

他認(rèn)為，要認(rèn)真分析部分企業(yè)雇主或雇員參保積極性不高的深層原因，未來降低費(fèi)率與坐實(shí)費(fèi)基須同時(shí)啟動(dòng)并落地。他建議，對(duì)企業(yè)員工征收社保費(fèi)的過程應(yīng)循序漸進(jìn)，并最大限度地避免就業(yè)市場(chǎng)大起大落。

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“我國的政策文件或立法中從未出現(xiàn)過‘強(qiáng)制’字樣”

《中國新聞周刊》：你如何理解此次最高法司法解釋第十九條的內(nèi)容？

鄭秉文：引起此次廣泛關(guān)注的是2025年2月17日最高人民法院審判委員會(huì)第1942次會(huì)議通過的《關(guān)于審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律問題的解釋（二）》，因?yàn)樵撍痉ń忉屖菑?025年9月1日開始實(shí)施，臨近實(shí)施了，就引起了人們的關(guān)注。

大家普遍注意和議論的是第十九條，因?yàn)榈谑艞l內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)參保的條件和要求。第十九條的原文是這樣的：“用人單位與勞動(dòng)者約定或者勞動(dòng)者向用人單位承諾無需繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定或者承諾無效。用人單位未依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)者根據(jù)勞動(dòng)合同法第三十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定請(qǐng)求解除勞動(dòng)合同、由用人單位支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)?，人民法院依法予以支持。有前款?guī)定情形，用人單位依法補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)后，請(qǐng)求勞動(dòng)者返還已支付的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)償?shù)模嗣穹ㄔ阂婪ㄓ枰灾С?。?/p>

實(shí)際上，第十九條對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的三種情況進(jìn)行了法律釋義：一是單位與職工約定無需繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡稱“社保費(fèi)”）的，職工向單位承諾無需繳納社保費(fèi)的，法院均將認(rèn)定是無效的；二是在這種情況下，一旦職工離職并要求經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)模ㄔ菏侵С值?；三是一旦單位補(bǔ)繳并要求職工退還以前的補(bǔ)償款，法院是支持的。概括起來就是“一無效，兩支持”，“一無效”是指任何企業(yè)里雇主和雇員私下里不繳納社保費(fèi)的約定和承諾都是無效的，“兩支持”是指對(duì)不繳納社保的單位，職工如有訴求，法院是支持職工的，單位如果想補(bǔ)繳并要求職工退還以前的錢，法院是支持單位的。

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《中國新聞周刊》：一些自媒體解讀成“全民強(qiáng)制社保”，如何看待這一說法？

鄭秉文：很多發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保險(xiǎn)立法里有“強(qiáng)制性”“強(qiáng)制的”字樣，甚至有經(jīng)濟(jì)體在其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的名稱中就有“強(qiáng)制”字樣，例如“×××強(qiáng)制性××養(yǎng)老金”之類，如果不參加，無論是雇主還是雇員都是違法的。

但是，我國的政策文件或立法中從未出現(xiàn)過“強(qiáng)制”字樣。例如，1997發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)〔1997〕26號(hào)）規(guī)定的是“逐步擴(kuò)大”和“逐步實(shí)行”，具體表述是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者也要逐步實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。

再如，2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號(hào)）規(guī)定的是農(nóng)村居民“自愿參加”，具體表述是“年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保”。

2014年印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國發(fā)〔2014〕8號(hào)），該文件將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)合并執(zhí)行，規(guī)定的是“可以在戶籍地參加”，具體表述是“年滿16周歲（不含在校學(xué)生），非國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”。

這三個(gè)政策文件是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的三個(gè)基礎(chǔ)性文件，現(xiàn)在依然有效?！吨腥A人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國目前位階最高的關(guān)于社保的立法，2010年通過，2018年進(jìn)行修正，它的規(guī)定是“依法繳納”。具體表述如下：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個(gè)人依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，有權(quán)查詢繳費(fèi)記錄、個(gè)人權(quán)益記錄，要求社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提供社會(huì)保險(xiǎn)咨詢等相關(guān)服務(wù)。”

《中國新聞周刊》：上述政策文件和立法對(duì)是否強(qiáng)制性參保、對(duì)雇主與雇員之間的參保行為的規(guī)定，與此次最高法司法解釋之間有什么關(guān)系？

鄭秉文：上述三個(gè)重要文件和社會(huì)保險(xiǎn)法的內(nèi)容顯示，雖然在它們的規(guī)定和表述中沒有任何類似“強(qiáng)制”的字樣，但對(duì)個(gè)人參加方式的規(guī)定和表述是逐漸發(fā)生“悄然變化”的。三個(gè)重要文件的表述是從城鎮(zhèn)職工的“逐步擴(kuò)大”和“逐步實(shí)行”，到農(nóng)村居民的“自愿參加”，再到城鄉(xiāng)居民的“可以在戶籍地參加”，再到社會(huì)保險(xiǎn)法的“依法繳納”，國家對(duì)社保的個(gè)人參加方式的規(guī)定表述越來越規(guī)范，要求越來越明晰。

再看此次最高法司法解釋的“一無效，兩支持”，我個(gè)人理解，隨著時(shí)代的進(jìn)步和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，雖然政策和立法沒有改變，但司法解釋更加向前邁進(jìn)了一步，要求更具體、更細(xì)致了。盡管如此，我依然認(rèn)為，對(duì)個(gè)人參保沒有明確作出“強(qiáng)制性”規(guī)定與作出強(qiáng)制性規(guī)定畢竟還是不一樣的。比如，最高法司法解釋的字里行間可看到在第一種情況下即“人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定或者承諾無效”的表述里有“應(yīng)當(dāng)”二字，還看到在第二種和第三種情況里的表述中有“請(qǐng)求”二字。

即使司法解釋是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的那句“依法繳納”進(jìn)行解釋，可社會(huì)保險(xiǎn)法的表述也沒有必須參加或強(qiáng)制性參加的字眼，“繳納”是指參保之后的行為要“依法繳納”。

“為了老百姓能有一個(gè)安全網(wǎng)”

《中國新聞周刊》：如何看待此次最高法司法解釋對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的影響？

鄭秉文：最高法司法解釋對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)參保的影響是分層的，結(jié)果存在較大差別。

首先，對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)或新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的影響微乎其微，因?yàn)榻^大多數(shù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員（外賣、網(wǎng)購、網(wǎng)約車等）與平臺(tái)沒有簽署勞動(dòng)合同，與平臺(tái)不是明確的雇員與雇主的雇傭性質(zhì)的法律關(guān)系。其次，對(duì)目前絕大多數(shù)的保安、食堂、星級(jí)飯店服務(wù)人員影響不太大，因?yàn)樗麄兇蟛糠钟傻谌絼趧?wù)派遣，很多都是已經(jīng)參保的。最高法司法解釋實(shí)施后，會(huì)將一部分用人單位的眼光投向勞務(wù)派遣，擴(kuò)大勞務(wù)派遣的規(guī)模。再次，對(duì)季節(jié)性和周期性特征明顯的行業(yè)（例如小規(guī)模的建筑工程、農(nóng)場(chǎng)收割與采摘）和日結(jié)零工的影響也不是很大。

影響比較大的有三個(gè)領(lǐng)域：一是餐飲與服務(wù)業(yè)，例如雇員十人左右的中小飯館、理發(fā)館、汽車維修等很多服務(wù)型行業(yè)，該領(lǐng)域在二、三、四線以下的城市和縣城吸納了不少勞動(dòng)力；二是絕大部分小微企業(yè)，無論是生產(chǎn)型、經(jīng)營型還是中介服務(wù)型與代理經(jīng)銷型；三是部分勞動(dòng)密集型的中小型企業(yè)，甚至部分資本密集型和技術(shù)密集型的中小型公司等。

進(jìn)而，這三個(gè)領(lǐng)域的用工方式有可能會(huì)發(fā)生一些變化，例如，指向勞務(wù)派遣或轉(zhuǎn)向剛退休的群體。這就有可能會(huì)增加成本和市場(chǎng)價(jià)格，進(jìn)而轉(zhuǎn)嫁或分?jǐn)偟焦椭骰蛳M(fèi)者等，甚至?xí)霈F(xiàn)一些裁員、閉店等現(xiàn)象。

《中國新聞周刊》：最高法司法解釋實(shí)施后，對(duì)增加社保整體收入會(huì)產(chǎn)生多大影響？

鄭秉文：僅就養(yǎng)老保險(xiǎn)單項(xiàng)險(xiǎn)種來看，此次最高法司法解釋波及的人數(shù)大致能有幾千萬人，但受到明顯影響的只是其中一部分。若以養(yǎng)老保險(xiǎn)為基準(zhǔn)，從五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)來看，甚至如果將正在推向全國的長期護(hù)理保險(xiǎn)也納入進(jìn)來，波及的“人次”就要多很多。

從保險(xiǎn)費(fèi)規(guī)?？矗捎谶@些群體收入水平普遍不高，繳費(fèi)基數(shù)也是使用各地規(guī)定的最低繳費(fèi)基數(shù)，對(duì)社保費(fèi)的增收增幅不會(huì)有明顯影響。重要的是，我們是社會(huì)主義國家，從以前提出的“廣覆蓋”，到現(xiàn)在提出的“全覆蓋”，主要目的還是實(shí)現(xiàn)共同富裕，預(yù)防家庭和個(gè)人有可能面對(duì)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。一句話，出發(fā)點(diǎn)是以人民為中心，而不是單純?yōu)榱嗽黾由鐣?huì)保險(xiǎn)基金的收入。

需注意，當(dāng)前各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的收入都大于支出，每年都有結(jié)余，例如，2024年各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)收入11.9萬億元，支出10.6萬億元，當(dāng)年結(jié)余1.3萬億元，歷年滾存結(jié)余14.3萬億元，最高法司法解釋實(shí)施后的那點(diǎn)增收，相對(duì)龐大的基金規(guī)模存量而言屬于“毛毛雨”。

網(wǎng)上“我需要社保、社保更需要我”的說法也沒有錯(cuò)，雙方互相需要，但客觀效果是雙贏、雙利的?？梢钥隙ǖ卣f，從政策制定的初衷看，第一位，還是為了老百姓能有一個(gè)安全網(wǎng)。把它說成是補(bǔ)充未來人口老齡化導(dǎo)致的壓力和缺口，與現(xiàn)實(shí)情況存在較大距離。當(dāng)前，絕大多數(shù)國家的社會(huì)保險(xiǎn)都是強(qiáng)制的，這也是我國未來的發(fā)展趨勢(shì)，需要立法先行。

“把就業(yè)放在第一位”

《中國新聞周刊》：此次最高法司法解釋引發(fā)熱議，折射出什么深層問題？為何一些企業(yè)雇主和雇員會(huì)選擇規(guī)避社保？

鄭秉文：從制度層面看，深層原因是社會(huì)保險(xiǎn)的名義費(fèi)率過高。當(dāng)前，以全國平均水平計(jì)，各項(xiàng)社保的名義費(fèi)率加總后，占工資收入的36％左右（各地略有差異），其中職工個(gè)人大約繳納三分之一，單位繳納三分之二。養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率占“大頭”，達(dá)24％，其中職工繳納8％，單位繳納16％。這是個(gè)人和企業(yè)感到負(fù)擔(dān)最大的一項(xiàng)，受益也最晚，必須要等到退休。

有一個(gè)“稅收楔子”的概念，指職工個(gè)人實(shí)際拿到手的可支配收入與雇主實(shí)際支付的總勞動(dòng)成本之間的差。如果差值在雇主實(shí)際支付的總勞動(dòng)成本中占比高，就說明稅收楔子太大，雇員和雇主的積極性就都不高。其大致計(jì)算公式是：（個(gè)稅+社保繳費(fèi)－轉(zhuǎn)移支付的各種補(bǔ)貼）/單位對(duì)職工支付的總勞動(dòng)成本。例如最近宣布的育兒補(bǔ)貼就屬于轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)貼。

我在2020年和2021年做過研究。2018年中國的家庭稅收楔子是30.81％，這是一個(gè)很高的水平，恰好經(jīng)合組織（OECD）36個(gè)成員國稅收楔子的平均水平也是30.81％，比中國低的國家有日本、澳大利亞、英國、加拿大、美國、韓國、以色列和瑞士。

在中國的稅收楔子構(gòu)成中，個(gè)稅占比很低，僅占16.85％；個(gè)人社保費(fèi)占比20.79％，企業(yè)社保費(fèi)占比62.36％，負(fù)擔(dān)太大，這是企業(yè)不愿參加社保的主要原因。在經(jīng)合組織的38個(gè)成員國中，企業(yè)社保費(fèi)占比高于中國的只有5個(gè)國家，除西班牙，其他4個(gè)都是東歐轉(zhuǎn)型國家。企業(yè)社保費(fèi)越高，企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性越差。

《中國新聞周刊》：為何會(huì)出現(xiàn)“企業(yè)恐慌”的心態(tài)？

鄭秉文：我們國家存在兩個(gè)費(fèi)率，即名義費(fèi)率和實(shí)際費(fèi)率。絕大多數(shù)國家的社保費(fèi)率既是名義上的，也是實(shí)際的，二者的差距即使存在，也很小。

在我國，企業(yè)給職工繳納社保費(fèi)時(shí)使用的工資基數(shù)（下稱“費(fèi)基”）不是真實(shí)的，比實(shí)際使用的“稅基”低很多，多年來已經(jīng)形成一個(gè)平衡的生態(tài)關(guān)系。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，由于使用的基數(shù)很低，名義費(fèi)率雖然是24％，但實(shí)際費(fèi)率核算下來就很低，全國平均下來只有名義費(fèi)率的五分之三左右。

長期以來，只有少數(shù)守規(guī)矩的大型企業(yè)按真實(shí)工資支出額繳納社保費(fèi)，絕大部分企業(yè)不是這樣，幾十年下來就形成了一個(gè)財(cái)務(wù)自我平衡的關(guān)系，一旦按照真實(shí)的費(fèi)基、名義費(fèi)率繳納，就等于打破了多年的生態(tài)平衡關(guān)系，企業(yè)接受不了，成本一下子就上去了。

我國此前也出現(xiàn)過由于征收社保費(fèi)而引發(fā)的社會(huì)性“企業(yè)恐慌”。2018年機(jī)構(gòu)改革中曾決定社保費(fèi)由稅務(wù)部門征收，社會(huì)普遍猜測(cè)稅務(wù)部門會(huì)用他們系統(tǒng)中的實(shí)際稅基進(jìn)行征收，所以該做法在年底被叫停。為降低稅收楔子、保企業(yè)、保就業(yè)，2019年，企業(yè)繳費(fèi)率從20％降至16％，降了4個(gè)百分點(diǎn)，由此，養(yǎng)老保險(xiǎn)總費(fèi)率從28％降至24％。

《中國新聞周刊》：對(duì)于未來的制度完善，你有什么建議？

鄭秉文：第一是加強(qiáng)部門之間的協(xié)同與協(xié)調(diào)。在涉及重大參數(shù)改革時(shí)，部門之間要相互協(xié)調(diào)。第二是在頂層設(shè)計(jì)中要強(qiáng)調(diào)決策化。例如，對(duì)企業(yè)員工征收社保費(fèi)要循序漸進(jìn)，有計(jì)劃，有步驟，要預(yù)告，對(duì)全社會(huì)給出改革預(yù)期。第三是社保政策改革要增強(qiáng)決策透明性，《關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定〉的決定》（法發(fā)〔2021〕20號(hào)）第十七條規(guī)定：“涉及人民群眾切身利益或者重大疑難問題的司法解釋，經(jīng)分管院領(lǐng)導(dǎo)審批后報(bào)常務(wù)副院長或者院長決定，可以向社會(huì)公開征求意見。”第四是費(fèi)率過高，還應(yīng)繼續(xù)下降，但同時(shí)一定要把費(fèi)基坐實(shí)，就是說，降低費(fèi)率與坐實(shí)費(fèi)基必須要同時(shí)啟動(dòng)并落地，讓名義費(fèi)率與實(shí)際費(fèi)率合二為一，否則將是無效的。這樣，既不能讓“老實(shí)人”企業(yè)吃虧，實(shí)現(xiàn)公平，同時(shí)又不能減少社保費(fèi)收入。

在目前最高法司法解釋即將實(shí)施之際，相關(guān)部門要合理使用和運(yùn)用司法解釋里出現(xiàn)的“應(yīng)當(dāng)”“請(qǐng)求”等詞，在具體操作中，法院與稅務(wù)部門應(yīng)該最大化地使用好這些自由裁量空間，為就業(yè)留出較大余地，把就業(yè)放在第一位，最大限度地避免就業(yè)市場(chǎng)大起大落。

記者：王詩涵

編輯：閔杰